Nytt Norsk Tidsskrift nr 1 / 2011.
Bistandskritikken: - Svar til Terje Tvedt, Øyvind Østerud og Asle Toje
av Atle Sommerfeldt, generalsekretær Kirkens Nødhjelp
De siste års debatt om bistanden er preget av mye upresis kritikk, men også av bistandsaktører som ikke har tatt kritikken alvorlig nok.
Bistandsdebatten foregår nå i hele Vest-Europa, også i Norge. De fremste målbærerne her i landet har vært professorene Terje Tvedt (Tvedt:2003) og Øivind Østerud (Østerud: 2006), samt forskeren Asle Toje (Toje:2010).
Debatten er krevende fordi kritikken kommer fra svært ulike hold, med høyst ulik og sprikende agenda, faglig og ideologisk profil. Dette er naturlig fordi debatten tar for seg en rekke temaer knyttet til hovedspørsmålet: Er det en oppgave for andre enn fattige stater og deres borgere selv å komme ut av fattigdommen? I forlengelsen kommer spørsmål om hvem som i så fall har ansvaret, hva som bør gjøres og hvordan.
Østerud, Tvedt og Toje stiller spørsmål ved visdommen i den norske engasjementspolitikken i møte med den globale fattigdomsutfordringen. Deres svar er at norsk utenrikspolitikk ikke bør ha engasjement mot global fattigdom som et viktig element.
Siden dette kan virke noe tungt å forsvare ut fra en elementær, humanistisk virkelighetsforståelse, må argumentasjonen bygges rundt en karikatur kalt ”det norske godhetsregimet” slik Tvedt gjør. Eller, ved å hevde at bistanden er styrt fra et på forhånd definert engasjement uten noen reell forståelse og analyse av resultater og samfunnsmessig virkning, slik Østerud og Toje gjør.
Fortsatt lever én tredjedel av verdens befolkning i stor fattigdom i en verden som i stadig større grad er preget av økende forskjell mellom rike og fattige, gjensidig avhengighet og globalt fellesskap. Slik sett er det litt underlig at enkelte toneangivende norske akademikere tilsynelatende taler for en tilbaketrekning til utenrikspolitiske paradigmer formet før organiseringen av det internasjonale samfunnet etter andre verdenskrig.
Vi som er bistandsaktører har, ulikt Toje, Tvedt og Østerud, valgt å ta utgangspunkt i at andre enn fattige mennesker og deres stater har plikt til og interesse i å engasjere seg i kampen mot global fattigdom og urettferdighet. Derfor er vi også fornøyd med at ulike norske regjeringer har akseptert dette.
Vårt utgangspunkt er med andre ord helt motsatt av de tre herrers, men dette forhindrer naturligvis ikke at også vi interesserer oss for om og hvordan bistandskritikken kan bidra til å gjøre bistanden bedre. Ulikt det de tre hevder, er det nemlig slik at også vi som bistandsaktører er engasjert i dette for resultatenes skyld.
Fattigdomsbekjempelse er en omfattende og komplisert prosess. Bistand, forstått som økonomiske overføringer fra rike land til fattige land, er ikke tilstrekkelig for å avskaffe global massefattigdom. Bistanden må sees i en større, utviklingspolitisk og utenrikspolitisk sammenheng, der dens spesielle bidrag må defineres klart og klarere enn i dag.
Verken bistandspolitikk eller utviklingspolitikken vil lykkes i å nå målet om å avskaffe global fattigdom, men begge typer politikk yter viktige bidrag til å avskaffe absolutt fattigdom (de som lever for under en dollar om dagen) og hungersnød, og til å forbedre fattige menneskers levekår betydelig. Nøyaktig hvor stort bistandens bidrag er, vil avhenge av dens størrelse, innretning og kvalitet.
Påstand 1: Bistanden har ikke oppnådd resultater
Det hyppigste argumentet blant kritikerne av bistanden er at den ikke har oppnådd resultater på tross av store økonomiske overføringer (Østerud 2006:304). Her er dessverre mye av kritikken overfladisk. For det første er ikke bistandens volum høyt, verken i absolutte tall, relativt sett, i forhold til andre, globale økonomiske forhold, eller som overføring per hode.
For eksempel unndrar selskaper fra rike land i dag skatt for 160 milliarder dollar (Christian Aid: 2009), mens globale handelsstrømmer i 2008 var om lag 15.000 milliarder dollar (WTO: 2009). Selv i de såkalte minst utviklede landene utgjør for eksempel bistanden under 10 prosent av BNP i 2005. Det er ett unntak, nemlig bistandens prosentandel av statsbudsjettet i enkelte særlig fattige land. Dette sier imidlertid mer om hvor liten statsøkonomien der er, enn om hvor stor bistanden er.
Den beste indikatoren på bistandens størrelse og påfølgende mulighet til å oppnå resultater, er hvor mye den utgjør per hode, eventuelt per fattige hode i et land. I Afrika sør for Sahara lå dette tallet i 2003 på omlag 38 amerikanske dollar (Riddel 2007: 103).
Når en skal vurdere bistandens volum, må en også ta i betraktning at fattigdomsbekjempelse og positiv samfunnsutvikling ikke har vært målet for all bistanden. Under den kalde krigen var store deler av bistanden et redskap i det geopolitiske spillet, mer enn et verktøy for fattigdomsbekjempelse. Historisk sett har omtrent en tredjedel av bistanden gått til de fattigste landene, og selv i disse landene har den ofte vært brukt for å stimulere næringslivet i giverlandet gjennom bundet bistand og matvarehjelp.
OECD beregnet ekstrakostnadene til bundet bistand til mellom 20 og 30% (OECD:1991). En FN-studie fra 2004, regner med en reduksjon mellom 25% og 40% for bistand til Afrika (IPS 6.7.2004). Dette henger ofte sammen med de omfattende krav og betingelser som stilles til bistanden og som krever eksterne eksperter.
En vesentlig del av bistanden brukes også i akutte og vedvarende humanitære katastrofer der langsiktig utviklingseffekt av åpenbare grunner er begrenset. I 2004 utgjorde dette ca. 15% av total global bistand (Riddell 2007: 317). Denne bistanden har det siste tiåret dekket mindre enn 70% av FNs konsoliderte, humanitære appeller(Riddell 2007: 319).
Tusenårsmålene til FN og det globale initiativet for å øke effektiviteten i bistanden (den såkalte Aid Effectiveness-prosessen) har vridd bistanden noe mer over mot fattigdomsbekjempelse. Men det forandrer allikevel ikke hovedsaken: Bistandens manglende resultater i kampen mot fattigdom skyldes først og fremst at den er for liten og at den har hatt en rekke andre formål enn å utrydde fattigdom.
Norsk bistand har alltid scoret høyt ut fra kvalitetskriterier for fattigdomsbekjempelse. Dette er blant annet fordi den i liten grad har vært bundet til kjøp av norske varer og tjenester. Det har også vært en betydelig andel som går til de fattigste landene, samt til multilateral bistand og prioriterte sektorer. Norge er også et av de få landene som har fulgt opp FNs vedtak om at minimum 0,7 prosent av BNI skal gå til bistand godkjent av OECDs utviklingskomité, ”Development Assitance Commitee”.
Norges bistand er imidlertid ikke høy i kroner og øre i forhold til de store bistandsyterne, selv om den utgjør rundt tre prosent av verdens samlede bistand. Det har derfor begrenset verdi å slutte fra en generell vurdering av bistandens globale resultater, til norsk bistands spesielle resultater.
Dessverre opererer mye av bistandskritikken med et svært unyansert resultatbegrep. Det er beklagelig at norske akademikere i stedet for å bidra i den meget krevende diskusjonen om hvordan en skal måle resultater av tiltak som har en samfunnsendrende målsetting, snarere bidrar til tabloidisering av den offentlige og politiske debatten.
Kritikken føres slik at resultater som oppnås, underkommuniseres og det som ikke oppnås, blåses opp. Dessuten gjør man ofte en feilslutning ved å hevde at resultater som ikke kan dokumenteres gjennom forskning, ikke eksisterer.
Det er mulig at at bistanden i begrenset grad har bidratt direkte til økonomisk vekst.
Samtidig vet vi at bistanden har betydd mye i mange land for økningen i antall barn i skole, sikring av elementære helsetjenester, infrastruktur og økning av kapasitet i statsapparatet. Selv om det er uenighet om hvilken betydning slik sosial infrastruktur har for økonomisk vekst, er det i dag rimelig bred enighet om at slik infrastruktur er tjenlig også for vekst – i tillegg til at den faktisk oppfyller grunnleggende menneskerettigheter.
Hovedbildet er at bistandens resultater er best på lokalt og regionalt nivå, men at den i mindre grad skaper varige, nasjonale endringer.
Erkjennelsen av bistandens begrensede mulighet til alene å avskaffe fattigdom eller sikre bærekraftig utvikling, er grunnen til prosessene i EU, Norge og internasjonale fora for å sikre en mer samstemt utviklingspolitikk.
Det innebærer at man ser på den samlede politikken et land eller en institusjon fører overfor fattige land, og eksterne rammebetingelser fattige land må forholde seg til.
Det gir for eksempel ikke mening å gå inn i bilaterale bistandsdialoger om statsfinanser, dersom statens finanser er dominert av internasjonal gjeld tidligere diktatorer har tatt opp. Det er heller ikke mulig å stimulere eksport når det globale handelsregimet systematisk hindrer utviklingsland markedsadgang og rett til samme beskyttelse av eget næringsliv som de rike landene har.
På samme måte er det umulig å fokusere på matsikkerhet og helse når klimarelaterte katastrofer i økende grad forverrer situasjonen. Og till slutt: Man kan ikke kreve at fattige land skal skape sin egen utvikling samtidig som man raner landene for milliarder av kroner gjennom bruk av skatteparadis.
Det er dette som gjør at regjeringens Stortingsmelding 13 om en ny utviklingspolitikk med vekt på kapital, klima og konflikt gir en nødvendig ramme og retning for den mer spesielle bistandsvirksomheten. Det er bare ved koordinerte og sektoroverskridende grep bærekraftige endringer som reduserer global fattigdom kan realiseres.
Statsledernes vedtak av Tusenårsmålene kan sees på som et forsøk på å gi bistand og bistandsaktører et skarpere fokus. Roger Riddell hevder at Tusenårsmålene hadde en slik effekt og bidro til at de store bistandsaktørene reduserte andre målsettinger, som fremme av eget næringsliv gjennom bundet bistand og geopolitiske interesser.
Prosjektet har imidlertid i for stor grad kommunisert at det er mulig å avskaffe fattigdom og nå tusenårsmålene ved hjelp av økte bistandsoverføringer til land der det er mange fattige. Denne strategien for å bekjempe fattigdom og skape utvikling har flere svakheter.
For å nevne noen eksempler, forutsetter varig overvinnelse av fattigdom nasjonale institusjoner som styrer pengepolitikken på en sunn måte, generer økonomiske inntekter til fellesskapet gjennom skatter og avgifter, omfordeler ressurser internt og har kapasitet til å drive helse, utdanning, arbeidsmarkedstiltak og en aktiv landbrukspolitikk. Det er ikke nok å sende myggnett til et land for å stoppe malaria. Man trenger også et system for opplæring, distribusjon og vedlikehold.
For det andre er folkelig innflytelse på beslutningsprosser, åpen og kritisk debatt i det offentlige rom og gode rammebetingelser for næringsliv og ikke-statlige organisasjoner nødvendige for en bærekraftig utviklingsprosess. Slik kan en hindre maktmisbruk, korrupsjon og kapitalflukt.
For det tredje er økonomisk vekst en forutsetning for å løfte folk ut av fattigdom. Bistandsoverføringer kan ikke gjøre dette alene. Enkelte bistandsaktører, ikke minst i det sivile samfunn, har underkjent det avgjørende behovet for økonomisk vekst. Dette har bidratt til å usynliggjøre behovet for investeringer og har vanskeliggjort en legitim debatt om kvaliteten på disse.
Det har også bidratt til ensidig fokus på fattigdom som symptom, og ikke på dens årsaker. Ikke minst gjelder dette for det afrikanske kontinentet. I framtiden må vi se etter muligheter for investorer, særlig i Afrika. Det statlige investeringsfondet Norfund og Pensjonsfondet vil her kunne spille en viktig rolle.
For det fjerde må uenigheter i samfunn som både er preget av fattigdom, men samtidig har et rikt tilfang på ressurser, håndteres på en måte som hindrer voldelige konflikter.
For det femte betyr landenes eksterne, økonomiske rammebetingelser og håndteringen av disse svært mye for fattigdomsbekjempelsen. I den grad bistandsaktører tror og kommuniserer at våre prosjekter og programmer er tilstrekkelige i kampen mot fattigdom og for utvikling, tar vi rett og slett feil.
Det betyr ikke at prosjekter og programmer ikke kan bidra til å løfte enkeltpersoner ut av fattigdom eller forbedre levekår i lokalsamfunn. Tvert om er det veldokumentert at bistanden oppnår slike resultater. Dette er viktig nok og betyr svært mye for dem det gjelder.
De av oss som lever med slike resultater og de menneskene som erfarer dem, vil vanskelig akseptere at disse resultatene underslås i abstrakte makrodebatter. Samtidig vet vi at forbedringens langsiktige bærekraft, er avhengig av en rekke andre faktorer som ofte ligger utenfor prosjektene. Vi vet at det som kan se ut som positive resultater på kort sikt, kan ha uforutsette konsekvenser som kan medføre skade og konflikter på lengre sikt. Ikke minst gjelder dette innenfor humanitær katastrofebistand.
Bistandsaktører i det sivile samfunn må på den ene siden tenke gjennom sine tiltak slik at virkningene i størst mulig grad kontrolleres og følges opp, og på den andre side arbeide for å etablere mekanismer og strukturer som gjør det mulig å utvide tiltaktil flere lokalsamfunn og til nasjonalt nivå. Men først og fremst må vi mobilisere for bedre eksterne rammebetingelser hos landene i nord og styrke sivilsamfunnsaktører i utviklingsland slik at de er sterke nok til å sikre et godt, demokratisk styresett.
Påstand 2: Menneskerettighetene er irrelevante for å forstå bistanden
Det å få statsmakten til å se fattigdomsbekjempelse som et ansvar, og særlig i andre stater, går ikke av seg selv. Dette krever en verdiforankring som går utover å pleie egeninteressen. Verdens stater har akseptert et slikt ansvar, og etablert det internasjonale menneskerettighetssystemet som et globalt sett av normer som statenes maktutøvelse skal prøves mot.
I tillegg har statene etablert felles institusjoner, for eksempel Verdensbankgruppen og FNs ulike særorganisasjoner, som på ulike måter skal bidra til redistribusjon av økonomiske ressurser globalt. Det er dette samlede, institusjonelle, normative og operative globale systemet som er den relevante konteksten for å forstå bistandens motivasjon og forankring.
Som fundament ligger FNs tusenårserklæring, som ble vedtatt av FNs generalforsamling i september 2000. Det er slik sett påfallende at FN er nesten fraværende i Terje Tvedts historiske analyser.
Selv om det globalt aksepterte menneskerettighetssystemet i stigende grad er bistandens ideologiske fundament (Stortingsmelding nr 21 1999: 109, Stortingsmelding 93 2004: 10, Haugen 2008: 343, Sen 2010: 355) ser det ikke ut til at verken Østerud, Tvedt eller Toje har fått med seg dette.
Denne forankringen av bistanden gjør at den ikke er forankret i et norsk selvforherligende selvbilde som Tvedt hevder, eller i en særnorsk variant av utenrikspolitikken, slik Østerud og Toje er nær ved å påstå. Tvedt aksepterer heller ikke en slik global forståelse av menneskerettighetene. Han ser disse i seg selv som et uttrykk for partikulære, vestlige verdier som har erstattet kristendommen som ideologisk begrunnelse for vestens globale sivilisasjons- og dominansprosjekt.
Dette er skarpt formulert i hans takketale ved mottagelsen av Fritt Ords pris: menneskerettighetenes universalitet er et ”sekulært, statsreligiøst dogme”, fremmet av det han kaller det ”sørpolitiske system” (Tvedts tale på trykk i Morgenbladet 11.05.2007). Når han slik avkrefter menneskerettighetenes globale gyldighet, er det en helt naturlig konsekvens at en blir motstander av en engasjementspolitikk som nettopp er forankret i statenes plikt til å engasjere i kampen mot fattigdom og undertrykkelse.
For å lykkes i fattigdomsbekjempelsen, er det nødvendig å arbeide med å styrke de internasjonale institusjonene som overvåker og utvikler menneskerettighetssystemet og humanitær rett, og å styrke utviklingslandenes posisjon i utviklingsbankers styrer og operative organisasjoner. Det grunnleggende fellespunktet er på tross av ulik vekting i ulike kontekster, at en fastholder menneskerettighetene som referansepunkt for diskursen og at fattigdomsbekjempelse er et ansvar for statene nasjonalt og globalt.
Det er en stor svakhet at menneskerettighetssystemets institusjoner og de globale institusjonene for økonomisk utvikling og fattigdomsbekjempelse i for liten grad har påvirket hverandre. Den bistandsfaglige konsensus det siste tiåret om en rettighetsbasert tilnærming til fattigdomsbekjempelse og utvikling, har et potensiale til å bedre samstemtheten i rike lands politikk overfor fattige land.
Innenfor utviklingsbankene og FN-organisasjonene er det skjedd endringer i riktig retning de senere årene. Men det er åpenbart at FN-systemet, styrt som det er av statene, trenger sterke, ikke-statlige organisasjoner nasjonalt og internasjonalt til å bistå i overvåkingen av statenes faktiske opptreden.
Men det er ennå langt frem til at forhandlinger i WTO, rådene fra IMF og forhandlingene om en ny klimaavtale reelt forholder seg til menneskerettighetene som normerende ramme for resultatene som vi vil oppnå. Den manglende samstemthet mellom statenes posisjoner i ulike fora undergraver det politiske systemets legitimitet og troverdighet lokalt, nasjonalt og globalt og er en av de viktigste kildene til det store tillitsgapet mellom stater og grupper av stater som vi kan se i dagens verden.
Vi trenger å organisere globale, folkelige bevegelser som har lokal forankring og legitimitet i egen kultur og som samtidig er del av den prinsipielle konsensusen om menneskerettigheter, fattigdomsbekjempelse og utvikling som et felles, globalt ansvar.
Litteratur:
Christian Aid (2008) Death and Taxes: The True Toll of Tax Dodging Lokalisert 16.12.2010 på World Wide Web: http://www.christianaid.org.uk/images/deathandtaxes.pdf
Easterly, William (2006) The White Man's Burden: Why the West's Efforts to Aid the Rest Have Done So Much Ill and So Little Good. Penguin Press HC.
Evans, Robert and Evans, Alice (1983): Human Rights. A Dialogue Between the First and Third Worlds. London: Orbis
FN-rapport gjengitt på Interpress Service (06.07.2004) Lokalisert 16.12.2010 på World Wide Web: http://ipsnews.net/interna.asp?idnews=24509
Haugen, Hans Morten (2008): Makt, rett og livsvilkår. Oslo: Fagbokforlaget
Henriksen, Jan-Olav og Sommerfeldt, Atle (red) (2005). Det umulige nåløyet. Oslo: Gyldendal
Henriksen, Jan-Olav og Vetlesen, Arne-Johan (1997): Nærhet og distanse. Oslo: Gyldendal
Human Development Report (2002): Deepening Democracy in a fragmented world
OECD Development Studies (1991): The tying of Aid
Østerud, Øivind (2006): Lite land som humanitær stormakt? Nytt Norsk Tidskrift
Riddell, Roger (2007): Does Foreign Aid Really Work? Oxford University Press
Fredrik Segerfelt (2009) Gör ingen skada: Biståndets hippokratiska ed Stockholm:Timbro
Sen, Amartya (2010): The Idea of Justice. London: Penguin
Stortingsmelding nr 35 (2003-2004): Felles kamp mot fattigdom
Stortingsmelding nr 21 (1999-2000): Menneskeverd i sentrum - Handlingsplan for menneskerettigheter
Stortingsmelding nr 93 (2004-5): Felles kamp mot fattigdom
Toje, Asle (2010) Norsk Utenrikspolitikk – en kritikk. Nytt Norsk Tidskrift.
Tvedt, Terje: Tale ved tildeling av Fritt Ord pris 08.05.2007 http://www.morgenbladet.no/apps/pbcs.dll/article?AID=/20070511/OAKTUELT/105110018
Tvedt, Terje (2003): Utviklingshjelp, Utenrikspolitikk og Makt. Oslo: Gyldendal Akademisk
WTO. (2009) WTO sees 9% global trade decline in 2009 as recession strikes Lokalisert 16.12.2010 på World Wide Web: http://www.wto.org/english/news_e/pres09_e/pr554_e.htm